Bescheid Bundesinnenministerium 30.09.2015

 

Betreff: Zulassung eines Volksbegehrens gem. Art. 29

Abs. 4 GG im Raum Leipzig / Halle (Saale) 

 

Bezug: Die von Ihnen übergebenen Anträge vom 1. Juli 2015,

17. August 2015 und 9. September 2015

Aktenzeichen: V I 2-20007/6#4

 

Berlin, 30. September 2015

 

Bescheid

 

Sehr geehrter Herr Rothe, auf die Anträge der von Ihnen als Vertrauensmann vertretenen "Volksinitiative Mitteldeutschland", 

 

gemäß Art. 29 Abs. 4 GG in Verbindung mit §§ 18-20 des Gesetzes      über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Art. 29 Abs. 6 des Grundgesetzes vom 30. Juli 1979 (G Artikel 29 Abs. 6) (BGBl. I S. 1317) 

ein Volksbegehren mit dem Inhalt durchzuführen,

für das Gebiet bestehend aus

 

1.) der kreisfreien Stadt Leipzig, dem Landkreis Leipzig und dem Landkreis Nordsachsen des Landes Freistaat Sachsen,

2.) der kreisfreien Stadt Halle (Saale) und dem Landkreis Saalekreis

des Landes Sachsen-Anhalt

 

eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeizuführen, indem

 

a) aus dem oben genannten Gebiet ein neues Bundesland "Sachsen - Sachsen-Anhalt - Thüringen" gebildet wird (Antrag vom 1. Juli 2015),

 

b) aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Freistaat Thüringen ein neues Bundesland "Sachsen-Thüringen" gebildet wird (Antrag vom 1. Juli 2015),

 

c) die oben unter 2.) genannten Gebiete aus dem Land Sachsen-Anhalt ausgegliedert und in das Land Freistaat Sachsen eingegliedert werden (Antrag vom 17. August 2015),

 

d) unter Widerruf des Antrags unter c) und den Antrag unter b) wiederherstellend aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Freistaat Thüringen ein neues Bundesland "Sachsen-Thüringen" gebildet wird,

hilfsweise:

den Nebensatz "indem aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Freistaat Thüringen ein neues Bundesland 'Sachsen-Thüringen' gebildet wird" streichend

(Antrag vom 9. September 2015)

 

ergeht folgende Entscheidung:

 

Die Anträge werden abgelehnt.   

 

Dem Vortrag der Volksinitiative Mitteldeutschland sind drei Antrags-begehren jeweils verschiedenen Inhalts zu entnehmen. Die Anträge

zu a) und zu c) sind unzulässig, da sie das von Art. 29 Abs. 4 GG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 Satz 2 G Artikel 29 Abs. 6 vorgeschrie-bene Quorum von jeweils 7.000 Unterschriften von wahlberechtigten Einwohnern des Neugliederungsraums nicht errreichen. Der Antrag zu b) ist unzulässig, da er nicht den gesetzlichen Vorgaben der Anlage zu §§ 47, 49 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes nach Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes vom 12. November 1984 (NeuGlV) entspricht. Der Hilfsantrag zu d) ist unzulässig, da er für den Neugliederungsraum keine konkrete Landeszugehörigkeit benennt und damit ebenfalls nicht den gesetzlichen Vorgaben der Anlage zu §§ 47, 49 NeuGlV entspricht. Im Übrigen sind die Anträge jeweils auch unbegründet, da der aus den Gebieten zu 1.) und 2.) bestehende Raum keinen zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum im Sinne von Art. 29 Abs. 4 GG darstellt.

 

Gründe

 

I.

 

Gemäß Art. 29 Abs. 4 GG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 G Artikel 29 Abs. 6 kann von 7.000 zum Bundestag wahlberechtigten Einwohnern eines zusamenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschafts-raumes, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat, beantragt werden, ein Volksbegehren über die Herbeiführung einer einheitlichen Landeszugehörigkeit für diesen Raum durchzuführen. Die näheren Vorgaben zu Form und Inhalt des Antrags und zum Verfahren ergeben sich aus dem G Artikel 29 Abs. 6 und der NeuGlV.

 

Am 1. Juli 2015 übergaben Sie im Namen der Volksinitiative Mittel-deutschland als deren Vertrauensmann beim Bundesministerium des Innern insgesamt zwölf Aktenordner mit Antragsunterlagen. Diese Aktenordner enthielten Formblätter mit dem Antragswortlaut auf der Vorder- und hanschriftlichen Angaben der Unterstützer einschließlich Unterschrift auf der Rückseite.

 

Wortlaut des ersten Antragsvordrucks war:

"Die Unterzeichneten, die zum Deutschen Bundestag wahlberechtigt sind, beantragen die Durchführung eines Volksbegehrens folgenden Inhalts:

Für den zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, bestehend aus:

1. der kreisfreien Stadt: Leipzig

den Kreisen: Leipzig und Nordsachsen des Landes Freistaat Sachsen

2. der kreisfreien Stadt: Halle (Saale)

dem Kreis: Saalekreis des Landes Sachsen-Anhalt

soll eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden, indem aus den unter Nummer 1 bis 2 genannten Gebietsteilen der Länder Freistaat Sachsen und Sachsen-Anhalt ein neues Bundesland Sachsen - Sachsen-Anhalt - Thüringen gebildet wird."

 

Formblätter mit diesem Worlaut waren von 835 Personen unterschrieben.  

 

Wortlaut des zweiten Antragsvordrucks war:

"Die Unterzeichneten, die zum Deutschen Bundestag wahlberechtigt sind, beantragen die Durchführung eines Volksbegehrens folgenden Inhalts:

Für den zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, bestehend aus:

1. der kreisfreien Stadt: Leipzig

den Kreisen: Leipzig und Nordsachsen des Landes Freistaat Sachsen

2. der kreisfreien Stadt: Halle (Saale)

dem Kreis: Saalekreis des Landes Sachsen-Anhalt

soll eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden, indem aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen ein neues Bundesland Sachsen-Thüringen gebildet wird."

 

Formblätter mit diesem Wortlaut waren von 8187 Personen unterschrieben.

 

Die Anträge enthielten jeweils den Zusatz, die Unterzeichneten seien seit mindestens drei Monaten Einwohner des oben bezeichneten Neu-gliederungsraums. Vertrauensmann sei Herr Bernward Rothe, dessen Stellvertreter Herr Roland Mey. Hinsichtlich der Unterschriftenberech-

tigung der Unterzeichner lagen den Unterlagen Prüfvermerke bei,

wie sie in der Anlage zu den §§ 47 und 49 NeuGlV vorgesehen sind.

 

Das Bundesministerium bestätigte Ihnen per Schreiben vom 17. Juli 2015 den Eingang der Antragsunterlagen. Es wies Sie mit demselben Schreiben darauf hin, dass der hier als Antrag zu b) bezeichnete Antrag mit einem Mangel behaftet war, weil dieser Antrag darauf gerichtet war, für solche Gebietsteile eine einheitliche Landeszuge-hörigkeit herbeizuführen, die mit dem in dem Antrag als solchen bezeichneten zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum nicht identisch sind. Es forderte Sie auf, diesen Mangel innerhalb eines Monats zu beheben.

 

Mit Schreiben vom 17. August 2015 erklärten Sie unter Bezugnahme auf § 51 Abs. 2 NeuGlV eine Änderung des Zulassungsantrag zu b)

wie folgt:

"Für den zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, bestehend aus:

1. der kreisfreien Stadt: Leipzig

den Kreisen: Leipzig und Nordsachsen des Landes Freistaat Sachsen

2. der kreisfreien Stadt: Halle (Saale)

dem Kreis: Saalekreis des Landes Sachsen-Anhalt

soll eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden,

indem die unter Nr. 2 genannten Gebietsteile aus dem Land Sachsen-Anhalt ausgegliedert und in das Land Freistaat Sachsen eingegliedert werden."

 

Mit Schreiben vom 9. September 2015 erklärten Sie, dass Sie die Änderung des Antrags vom 17. August 2015 widerrufen und folgende Fassung vom 1. Juli 2015 wiederherstellen:

"Für den zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, bestehend aus:

1. der kreisfreien Stadt: Leipzig

den Kreisen: Leipzig und Nordsachsen des Landes Freistaat Sachsen

2. der kreisfreien Stadt: Halle (Saale)

dem Kreis: Saalekreis des Landes Sachsen-Anhalt

soll eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden, indem aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen ein neues Bundesland Sachsen-Thüringen gebildet wird."

 

Hilfsweise für den Fall, dass der Antrag in der eingereichten Fassung auch nach erneuter Prüfung unzulässig sei, erklärten Sie sich als Vertrauensperson des Volksbegehrens bereit, den Nebensatz

"indem aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen ein neues Bundesland Sachsen-Thüringen gebildet wird" zu streichen.

 

II.

 

Den Regierungen der betroffenen Länder wurde gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 G Artikel 29 Abs. 6 mit Schreiben vom 20. August 2015 Gelegenheit zur Äußerung binnen eines Monats vor der Entscheidung gegeben, wozu ihnen der Wortlaut der Anträge vom 1. Juli 2015 sowie des Schreibens vom 17. August 2015 kenntlich gemacht wurde.

Die Regierungen der betroffenen Länder haben sich nicht geäußert.

 

III.

 

Die Anträge waren abzulehnen, weil sie unzulässig und unbegründet sind.

 

1. Auslegung des Antragsbegehrens

 

Das Antragsbegehren der Volksinitiative Mitteldeutschland war in der Weise auszulegen, dass die Initiative durch ihren Vertrauensmann drei verschiedene Anträge sowie einen Hilfsantrag gestellt hat. Hinsichtlich der Anträge zu a) und b) war dabei der Wortlaut der von den wahlbe-rechtigten Einwohnern ausgefüllten und unterschriebenen Vordrucke maßgeblich, für den Antrag zu d) der Wortlaut des von Ihnen als Ver-trauensmann dem Bundesministerium des Innern übersandten Schrei-bens vom 9. September 2015. Der Antrag zu c) konnte unabhängig von der Frage, ob er zulässig gewesen wäre, außer Betracht bleiben,

da Sie ihn mit Schreiben vom 9. September 2015 widerrufen haben.

 

Es war nicht möglich, den Antrag zu b) als bloße Konkretisierung des Antrags zu a) zu behandeln und dem Bescheid insoweit nur einen

einzigen Antrag zur Entscheidung zu Grunde zu legen. Die in den ein-zelnen Antragsformulierungen verfolgten Neugliederungsziele können nicht als Konkretisierung, Erweiterung oder wesensgleiches Minus des im Antrag zu a) bezeichneten Neugliederungsziels verstanden werden, da die darin jeweils verfolgten Neugliederungsziele sich nicht decken,

ja sich gegenseitig ausschließen. Es soll nämlich nach dem Antrag zu a) ein Land neu entstehen und als 17. Land neben die bisherigen

16 Länder treten; nach dem Antrag zu b) sollen hingegen drei bisherige Länder zu einem einzigen Land zusammengefasst werden.

 

Unabhängig von Ihrem mit Schreiben vom 9. September 2015 erklärten Widerruf des Antrags unter c) war es auch nicht möglich, das von Ihnen mit Schreiben vom 17. August 2015 neu gefasste Antrags-begehren zu c) als inhaltliche Änderung des Antrags zu b) zu behan-deln; stattdessen war von einem neuen Antrag zu c) auszugehen.

Die von Ihnen gewählte Neufassung des Antrags unterschied sich von dem ursprünglich zu b) bezeichneten Neugliederungsziel so erheblich, dass sie wesensmäßig nicht mehr als eine gesetzlich zulässige Änderung des vorherigen Antrags verstanden werden kann, sondern nur noch als neuer Antrag. Das sich im Umkehrschluss aus § 26 Abs. 1 i.V.m. § 23 Abs. 2 G Artikel 29 Abs. 6 ergebende Änderungsrecht des Vertrauensmanns lässt eine derart weitreichende Änderung eines gestellten Antrags nicht zu. Das ergibt sich aus einer systematischen und sinngemäßen Auslegung der §§ 22 ff. G Artikel 29 Abs. 6.

 

Hierbei ist maßgeblich, dass die Unterzeichner mit ihrer Unterschrift eine verbindliche Erklärung über ihren Willen auf Durchführung eines Volksbegehrens abgeben, der durch ihre Stellung als zum Bundestag Wahlberechtigte und ihre Ortseinwohnerschaft bedingt ist und damit der Unterstützung eines Kreiswahlvorschlags bei einer Bundestags-wahl entspricht. Das gesetzliche Regime über die Stellung des Ver-trauensmanns und sein Recht auf Antragsänderung sind deshalb vom Gesetzgeber den §§ 22 ff. des Bundeswahlgesetzes (BWG) entlehnt worden (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 23 G Artikel 29 Abs. 6, BT-Drs. 8/1646, S. 16). Der Vertrauensmann ist gehalten, den von den Unterzeichnern des Antrags vorgebrachten Willen gegenüber der Behörde effektiv zu vertreten. Der Gesetzgeber hat ihm dazu insbesondere das Recht zur Korrektur von formellen Mängeln gegeben (§ 25 Abs. 1 Satz 2 BWG bzw. § 24 Abs. 2 G Artikel 29 Abs. 6). Ein Recht des Vertrauensmanns, darüber hinaus einen einmal erzielten Kreiswahlvorschlag nachträglich inhaltlich zu ändern, hat der Gesetzgeber im BWG zwar im Grundsatz vorgesehen, jedoch inhaltlich beschränkt. Gemäß § 23 Satz 1 BWG kann der Vertrauens-mann dort einen Wahlvorschlag nämlich lediglich insoweit ändern, als ein Bewerber stirbt oder seine Wahlfähigkeit verliert; er kann hinge-gen nicht frei über den Bewerber des Kreiswahlvorschlags disponieren. Der Gesetzgeber hat hier lediglich Gründe vorgesehen, die nachträg-lich eintreten und den ursprünglichen Willen der Unterstützer des Kreiswahlvorschlags vereiteln. Dieser Rechtsgedanke ist auf die Stel-lung des Vertrauensmanns im Zulassungsverfahren nach §§ 18-26 G Artikel 29 Abs. 6 zu übertragen und die gesetzliche Regelung dort ent-sprechend auszulegen. Demnach ist dem Vertrauensmann ein Ände-rungsrecht nur insoweit eingeräumt, wie er einen Antrag abändert,  weil sich nachträglich Gründe für die Undurchführbarkeit des Vor-schlags ergeben. Solche Gründe liegen hier aber nicht vor. Stattdes-sen war der Antrag zu b) von vornherein unzulässig (dazu II 2). Der Vertrauensmann kann ein von vornherein unzulässiges Anliegen nicht durch ein völlig neues Antragsbegehren ersetzen, was aber wegen des Widerrufs des Antrags zu c) letztlich dahingestellt bleiben kann.   

 

2. Zulässigkeit der Anträge

 

Die Anträge sind jeweils unzulässig.

Prüfungsmaßstab für die Zulässigkeit sind die Antragsvoraussetzungen der §§ 18 ff. G Artikel 29 Abs. 6 sowie der aufgrund von § 40 G Artikel 29 Abs. 6 erlassenen NeuGlV.

 

Der Antrag zu a) erreicht nicht das nach § 19 Abs. 1 Satz 2 G

Artikel 29 Abs. 6 vogeschriebene Quorum von 7.000 Einwohnern des

Neugliederungsraums, welche seit mindestens drei Monaten im Neugliederungsraum mit Hauptwohnsitz wohnen und zum Bundestag wahlberechtigt sind und den Antrag eigenhändig unterschrieben haben. Der Antrag zu a) ist lediglich von 835 Personen unterschrie-ben. Wie viele von diesen Personen darüber hinaus die gesetzlichen Voraussetzungen für die Antragsberechtigung erfüllen, ist vor diesem Hintergrund unerheblich. Über den Antrag zu c), der mit dem Antrag zu d) widerrufen wurde, war unabhängig davon, dass auch er das Quorum nicht erreicht, da er lediglich von einer einzigen Person (dem Vertrauensmann) unterschrieben wurde, nicht mehr zu entscheiden.  

 

Der Antrag zu b) ist nicht in der gesetzlich vorgeschriebenen Form gestellt. Er ist nämlich auf eine Rechtsfolge gerichtet, die gesetzlich nicht vorgesehen ist. Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hat fest-gelegt, dass ein Antrag nach Art. 29 Abs. 4 GG entweder darauf gerichtet sein muss, aus dem Neugliederungsraum ein neues Land zu bilden oder diesen Raum in ein vorhandenes Land einzugliedern. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der nach § 40 Nr. 10 G Artikel 29 Abs. 6 erlassenen NeuGlV, dort aus dem Anhang zu §§ 47 und 49 NeuGlV. Dort hat der Gesetzgeber die beiden zulässigen Formulierungsvarian-ten abschließend aufgeführt: "Für den zusammenhängenden, abge-grenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum (...) soll eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden, indem aus den (oben genannten Gebietsteilen) ein neues Bundesland (...) gebildet wird 7)

die (oben genannten Gebietsteile) aus dem Land/den Ländern (...) ausgegliedert und in das Land (...) eingliedert werden 7)."

Die Ausschließlichkeit dieser Varianten ergibt sich aus dem weiteren Wortlaut der Anlage, nämlich aus den "Anmerkungen" zur Anlage,

in der es heißt: "7) Der Zulassungsantrag darf nur eine der beiden Neugliederungsmöglichkeiten enthalten." 

 

Der Antrag zu b) zielt entgegen dieser Vorgabe auf die Bildung eines neuen Landes ab, dessen Gebiet über den Neugliederungsraum hinausgehen soll, nämlich auf die Zusammenlegung der Länder Freistaat Sachsen und Freistaat Thüringen mit dem Land Sachsen-Anhalt zu einem neuen Land. In dem zu 1.) und zu 2.) benannten Neugliederungsraum sind Teile des Freistaats Thüringen jedoch nicht enthalten. Ebenso wenig sind Gemeinden und Kreise des Freistaats Sachsen und des Landes Sachsen-Anhalt außerhalb der zu 1.) und 2.) genannten Gebiete Teil des Neugliederungsraums.

 

Der Hilfsantrag zu d) ist ebenfalls unzulässig, da er nicht auf eine konkrete Rechtsfolge gerichtet ist und damit ebenfalls nicht der gesetzlichen Vorgabe genügt. Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hat - wie bereits oben dargestellt - festgelegt, dass ein Antrag nach Art. 29 Abs. 4 GG entweder darauf gerichtet sein muss, aus dem Neugliederungsraum ein neues Land zu bilden oder diesen Raum in

ein vorhandenes Land einzugliedern. Auch dies ergibt sich aus dem Wortlaut der nach § 40 Nr. 10 G Artikel 29 Abs. 6 erlassenen NeuGlV, dort aus dem Anhang zu §§ 47 und 49 NeuGlV. Im Übrigen wird auf die Ausführungen über die Zulässigkeit des Antrags zu b) verwiesen.

 

Anders als vom Vertrauensmann in seinem Schreiben vom 9. Septem-ber 2015 ausgeführt wird, können die Vorgaben von G Art. 29 Abs. 6 und NeuGlV auch nicht in der Weise verfassungskonform ausgelegt werden, dass die Nennung des konkreten Neugliederungsziels

entgegen dem Wortlaut der Norm entbehrlich ist.  Dies widerspräche nämlich dem Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes aus Art. 20 Abs. 3 GG. Der Verfassungsgeber hat in Art. 29 Abs. 6 GG dem Gesetzgeber den Auftrag gegeben, das Nähere zu Art. 29 Abs. 4 GG in einem Ausführungsgesetz zu regeln; dies hat der Gesetzgeber durch § 20 Satz 1 Nr. 2 G Artikel 29 Abs. 6 und Konkretisierung in der dazu erlassenen NeuGlV getan. Für eine ergänzende oder abweichende verfassungskonforme Auslegung entgegen dem Wortlaut der genannten Vorschriften besteht somit kein Raum.

 

Die Benennung eines konkreten Neugliederungsziels ist im Übrigen auch gesetzessystematisch zwingend erforderlich, um parallele und sich auf dasselbe Neugliederungsgebiet beziehende Anträge gemäß

§ 21 Abs. 3 G Artikel 29 Abs. 6 als solche voneinander abgrenzen zu können. Dies folgt daraus, dass der Gesetzgeber nach Art. 29 Abs. 6 regeln durfte, dass sich Volksbefragungen innerhalb von fünf Jahren nicht wiederholen dürfen und er von dieser Regelungskompetenz in den genannten Vorschriften Gebrauch gemacht hat. Hierzu musste

er zwingend Kriterien dafür aufstellen, wann sich ein Volksbegehren wiederholt und wann demgegenüber ein anderes, neues Volksbegeh-ren stattfindet, dessen Zulässigkeit § 21 Abs. 3 G Artikel 29 Abs. 6 nicht entgegenstehen soll.

 

Darüber hinaus widerspräche es dem Sinn der Vorschrift, wenn auf die Nennung des konkreten Neugliederungsziels verzichtet werden dürfte. Das Zulassungsverfahren für das Volksbegehren soll nämlich gerade der Feststellung dienen, ob eine genügende Anzahl von (für einen späteren Volksentscheid) Abstimmungsberechtigten den Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens unterstützt; damit wird eine Schranke gegen die Durchführung von offensichtlich aussichtslosen Volksbegehren errichtet (vgl. die Gesetzesbegründung zum Regierungsentwurf des Zweiten Abschnitt des G Artikel 29 Abs. 6,

BT-Drs. 8/1646, S. 15). Der Gesetzgeber muss sich für einen Volksentscheid auf eine Neugliederungsvariante festlegen; er benötigt die Information, ob gerade diese Variante eine Mehrheit finden würde.

 

Da der Hilfsantrag bereits aus diesem Grunde unzulässig ist, muss nicht mehr darüber entschieden werden, ob er eine zulässige Änderung des Antrags unter b) darstellt, die von dem ursprünglichen Willen der Unterzeichner umfasst ist oder ob es sich dabei um einen neuen Antrag handelt, der dann jedenfalls nur von einer Person (dem Vertrauensmann) unterzeichnet wäre und deshalb das notwendige Quorum verfehlen würde.  

 

3. Begründetheit der Anträge

 

Darüber hinaus sind alle Anträge auch unbegründet Die materiellen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Es fehlt nämlich an einem zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs-

und Wirtschaftsraum im Sinne des Art. 29 Abs. 4 GG. Der von den An-trägen bezeichnete Neugliederungsraum erfüllt diese Bedingung nicht.

 

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 96, 139 <149f.>) verweist der Begriff des zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraums auf sozioökonomische Kriterien, die insbesondere in der Raumordnung und Landesplanung verwendet werden. Der Begriff des zusammenhängenden, abgegrenz-ten Siedlungs- und Wirtschaftsraums in Art. 29 Abs. 4 GG knüpft damit an objektive Gegebenheiten des Siedlungs- und Wirtschafts-raums an.

 

a) Zunächst ist der aus der kreisfreien Stadt Leipzig, dem Landkreis Leipzig, dem Landkreis Nordsachsen, der kreisfreien Stadt Halle (Saale) und dem Landkreis Saalekreis bestehende Neugliederungs-raum nicht zusammenhängend im Sinne von Art. 29 Abs. 4 GG.

 

aa) Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR)

im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung hat zur Prüfung der Frage, ob es sich bei dem in den Anträgen bezeichneten Neugliede-rungsraum um einen zusammenhängenden Wirtschafts- und Siedlungsraum handelt, die hier bestehenden Pendlerverflechtungen untersucht. Bereits seit Ende der 1990er Jahre führt das BBSR Analysen der räumlichen Verflechtungen auf der Basis der Pendlermatrizen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) in der Bundesagentur für Arbeit durch. Dabei handelt es sich um eine im Rahmen des Meldeverfahrens zur Sozialversicherung erstellte umfassende Bestandsaufnahme aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die anhand der Betriebsnummer des Arbeitgebers und der Anschrift des Versicherten einem Arbeitsort und einem Wohnort zugeordnet werden können. Bei einer räumlichen Trennung von Arbeitsort und Wohnort wird indirekt auf eine Pendelbeziehung geschlossen. Dabei wird davon ausgegangen, dass bei relativ geringen Pendeldistanzen (bis zu 150 km) das Tagespendeln dominiert.

 

Die nachstehende Tabelle zeigt die Pendelverflechtungen zwischen den Kreisen und kreisfreien Städten in dem in den Anträgen bezeichneten Neugliederungsraum. Dargestellt ist die Pendlerverflechtung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten aller fünf Stadt- und Landkreise des in den Anträgen bezeichneten Neugliederungsraums bis zum 30. Juni 2013 sowohl prozentual als auch in absoluten Zahlen.

Der Binnenpendleranteil (Wohnort = Arbeitsort) ist sowohl in den betroffenen Landkreisen/kreisfreien Städten in Sachsen als auch in Sachsen-Anhalt außerordentlich hoch (kreisfreie Stadt Leipzig: 73 %, kreisfreie Stadt Halle (Saale) 66 %). Die Verflechtungen innerhalb der Kreise/kreisfreien Städte eines Landes sind damit weitaus höher als die grenzüberschreitenden Pendlerverflechtungen (z.B. kreisfreie Stadt Halle (Saale) - Landkreis Leipzig: 1 %).

 

Quelle             Ziel (Arbeitsort)

(Wohnort)      Stadt       Landkreis   Kreis Nord-    Stadt   Saalekreis

                        Leipzig      Leipzig       sachsen        Halle 

Stadt Leipzig     73 %        6 %           5 %              2 %       1 %       

                        (141.134)  (11.546)    (9.469)       (3.008)    (2.838) 

Landkreis          30 %         49 %         4 %              1 %         1 % 

Leipzig              (29.730)    (47.652)   (4.008)        (610)       (1.137)

Kreis Nord-        21 %         4 %          55 %           1 %          1 %

sachsen            (16.046)    (3.334)     (42.130)      (789)       (1.100)

Stadt Halle         6 %           1 %           2 %           66 %        13 %

(Saale)              (4.330)      (357)        (1.281)      (51.555)   (9.936) 

Saalekreis          6 %            1 %          2 %            25 %        47 %

                        (4.615)      (722)       (1.751)     (18.466)   (34.794) 

    

Bei Betrachtung des in den Anträgen bezeichneten Neugliederungs-raumes auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte handelt es sich nach den Daten zur Pendlerverflechtung nicht um einen zusammen-hängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, da nur

sehr geringe Pendlerbewegungen zwischen den einzelnen Teilräumen, insbesondere zwichen den beiden Ländern Sachsen-Anhalt und Sachsen stattfinden.

 

bb) Dieser Befund wird gestützt durch eine Analyse auf Ebene der Arbeitsmarktregionen. Bereits jetzt bilden die kreisfreie Stadt Leipzig, der Landkreis Leipzig sowie der Kreis Nordsachsen die sogenannte Arbeitsmarktregion "230 Leipzig" (im Folgenden: Arbeitsmarktregion Leipzig). Ebenso bilden die kreisfreie Stadt Halle (Saale) und der Saalekreis aktuell die Arbeitsmarktregion "232 Halle" (im Folgenden: Arbeitsmarktregion Halle). Beide stellen somit aus arbeitsmarkt-politischer Sicht aktuell zwei voneinander abgegrenzte unabhängige Siedlungs- und Wirtschaftsräume (Funktionalregionen) ab. Arbeits-marktregionen werden auf der Basis von Berufspendlerverflechtungen zwischen Arbeitsmarktzentrum und zugehörigem Einzugsbereich (Kreise) abgegrenzt. Sie sind u.a. Basis für die Abgrenzung von Födergebieten der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW). Die Arbeitsmarktregion Leipzig hatte am 31.12.2013 insgesamt 986.504 Einwohner, die Arbeitsmarktregion Halle 419.255 Einwohner. Beide Arbeitsmarktre-gionen haben seit 1995 einen Bevölkerungsrückgang zu verzeichnen:

im Falle Leipzigs beträgt dieser rund 44.000 Personen oder -4,3 %.

Die Arbeitsmarktregion Halle hat im gleichen Zeitraum deutlich mehr Einwohner verloren: Hier beträgt die Bevölkerungsabnahme mehr als 74.000 Personen oder -15 %.

 

Ähnlich sieht es bei der Beschäftigung aus: In der Arbeitsmarktregion Leipzig gibt es zum Stand 30.06.2013 rund 371.000 sozialversiche-rungspflichtig Beschäftigte am Arbeitsort (d.h. inkl. der Einpendler).

In der Arbeitsmarktregion Halle sind es knapp 160.000 sozialversiche-rungspflichtig Beschäftigte. Beide Arbeitsmarktregionen sind von Beschäftigungsrückgang seit 1997 gekennzeichnet. Gleichwohl beträgt dieser in der Arbeitsmarktregion Leipzig nur 0,6 % (das sind absolut -2.403 Personen) gegenüber fast 17 % Beschäftigtenrückgang in der Arbeitsmarktregion Halle (das sind absolut -32.193 Personen). Die Abnahme der Beschäftigten in den Landkreisen der Arbeitsmarktregion Leipzig wird durch die starken Zuwächse bei den Arbeitsplätzen in der Stadt Leipzig nahezu vollständig kompensiert.

 

Innerhalb der Arbeitsmarktregion Leipzig wohnen und arbeiten rund 305.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, das sind ca. 83 % aller Beschäftigten. Von dort pendeln nur rund 9.500 sozialversiche-rungspflichtig Beschäftigte in die Arbeitsmarktregion Halle, das sind

3 %. Ein sehr ähnliches Bild zeigt sich bei Betrachtung der Arbeits-marktregion Halle (kreisfreie Stadt Halle (Saale) und Saalekreis).

Rund 115.000 Binnenpendlern (75 %) stehen nur 13.000 Auspendler (9 %) in die Arbeitsmarktregion Leipzig gegenüber. D.h., ähnlich wie

bei der Analyse auf Kreisebene bestehen also auch zwischen den beiden Funktionalregionen (Arbeitsmarktregionen) Leipzig und Halle nur geringe Verflechtungen.

 

Die Intensität einer Verflechtungsbeziehung, mit der die absolute Größe eines Pendlerstroms an der Gesamtzahl der sozialversiche-rungspflichtig Beschäftigten am Wohn- und Arbeitsort in Relation zur Größe von Pendlerströmen in anderen Arbeitsmarktregionen gesetzt werden kann, ist der sog. Anbindungskoeffizient. So ist - auch wenn die absolute Zahl der Pendler aus den Arbeitsmarktregionen Mansfeld-Südharz, Burgenlandkreis und Anhalt-Bitterfeld nach Halle mit 5.000 bis 7.000 geringer ist als die Zahl derjenigen Pendler von Leipzig nach Halle - auf Grund einer weit geringeren Zahl an sozialversicherungs-pflichtig Beschäftigten in diesen Arbeitsmarktregionen (Mansfeld-Südharz, Burgenlandkreis, Anhalt-Bitterfeld) die Anbindung dieser drei Arbeitsmarktregionen an die Arbeitsmarktregion Halle um ein vielfaches stärker als die an die Arbeitsmarktregion Leipzig. Dies gilt auch in Bezug auf die Verflechtung zwischen der Arbeitsmarktregion Altenburg (Thüringen) und der Arbeitsmarktregion Leipzig:

Die absolute Zahl der Pendler aus der Arbeitsmarktregion Altenburg in die Arbeitsmarktregion Leipzig ist mit rund 3.000 relativ gering, im Verhältnis zur geringen Zahl an sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in der Arbeitsmarktregion Altenburg insgesamt (rund 30.000) ist die Bedeutung der Arbeitsmarktregion Leipzig für die Arbeitsmarktregion Altenburg jedoch höher einzuschätzen als die Bedeutung der Arbeitsmarktregion Leipzig für die Arbeitsmarktregion Halle. Der durch laufende Raumbeobachtung des BBSR sowie durch die Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit anhand des Anbindungskoeffizienten gemessene Verflechtungsgrad der Arbeits-marktregionen Leipzig und Halle mit jeweils anderen Arbeitsmarkt-regionen wird in der nachfolgenden Tabelle dargestellt. Hieraus ergibt sich eine relativ geringe Verflechtung der Arbeitsmarktregionen Halle und Leipzig auch und gerade im Vergleich mit anderen

Arbeitsmarktregionen:

 

                                  Anzahl Auspendler   Anbindungskoeffizient

Ziel AMR Halle

AMR Leipzig                              9.482              0,026  

AMR Burgenlandkreis                5.771              0,097  

AMR Anhalt-Bitterfeld                5.597              0,096

AMR Südharz-Mansfeld              5.124              0,117 

Ziel AMR Leipzig

AMR Halle                                13.056              0,085

AMR Altenburg                           3.102              0,105 

AMR Burgenlandkreis                  4.156              0,070

AMR Anhalt-Bitterfeld                  3.358              0,057  

 

Auch bei Betrachtung des in den Anträgen bezeichneten Neugliede-rungsraums auf Ebene der Arbeitsmarktregionen handelt es sich daher nicht um einen zusammenhängenden Siedlungs- und Wirtschaftsraum, da auch zwischen den beiden Arbeitsmarktregionen nur sehr geringe Pendlerbewegungen stattfinden.

 

b) Darüber hinaus ist der aus der kreisfreien Stadt Leipzig, dem Landkreis Leipzig, dem Landkreis Nordsachsen, der kreisfreien Stadt Halle (Saale) und dem Landkreis Saalekreis bestehende Raum nicht als Neugliederungsraum abgegrenzt im Sinne von Art. 29 Abs. 4 GG.

 

aa) Das Merkmal des Abgegrenztseins verweist auf einen Raum, der nach innen Gemeinsamkeiten aufweist, die ihn gegenüber umliegen-den Räumen abheben und als Einheit erscheinen lassen. Der Gesetz-geber ging dabei von einer großräumigen Verflechtung aus, derzufolge der Neugliederungsraum eine zusammenhängende äußere Begrenzung haben muss und keine Oberzentren durchschneiden darf (vgl. Begrün-dung des Regierungsentwurfs zu § 18 G Artikel 29 Abs. 6, BT-Drs. 8/1646, S. 15). Dieser Raum muss so verflochten sein, dass er sich weitgehend als Einheit darstellt. Dazu ist es nicht schon ausreichend, dass innerhalb des Neugliederungsraumes erhebliche Pendlerbewe-gungen festzustellen sind. Selbst wenn man annähme, dass der aus der kreisfreien Stadt Leipzig, dem Landkreis Leipzig, dem Landkreis Nordsachsen, der kreisfreien Stadt Halle (Saale) und dem Landkreis Saalekreis bestehende Neugliederungsraum zusammenhängend wäre, weil innerhalb des Neugliederungsraums erhebliche Pendlerbewe-gungen festzustellen wären, würde dieser Umstand nichts darüber aussagen, dass sich der Raum von seinem Umland abhebt. Dies ist erst bei fehlender Verflechtung mit dem Umland der Fall.

 

Das Merkmal des Abgegrenztseins nach außen muss dem neu zu gliedernden Siedlungs- und Wirtschaftsraum unabhängig davon zu-

kommen, ob man für seine innere Verflechtung einen dichtbesiedelten, oberzentralen Verflechtungsbereich in großen grenzüberschreitenden Ballungsräumen verlangt oder ob mehrere oberzentrale Verflechtungs-bereiche im Rahmen einer polyzentralen Struktur ausreichen, wenn zwischen den fraglichen Teilräumen interregionale Beziehungen bestehen (vgl. BVerfGE 96, 139 <149 f.>).

 

bb) Der in den Anträgen bezeichnete Neugliederungsraum setzt sich zusammen aus der Planungsregion Westsachsen des Freistaates Sachsen und Teilen der Planungsregion Halle des Landes Sachsen-Anhalt. Er umfasst somit einerseits das Oberzentrum Leipzig mit seinem gesamten oberzentralen Verflechtungsbereich und den ihm

zugeordneten neun Mittelzentren, andererseits das Oberzentrum Halle (Saale) und Teile seines oberzentralen Verflechtungsbereichs und ein

ihm zugeordnetes Mittelzentrum. Weite Teile des oberzentralen Ver-

flechtungsbereichs des Oberzentrums Halle (Saale) und vier weitere im Regionalplan Halle ausgewiesene Mittelzentren sind dagegen nicht Bestandteil des in den Anträgen bezeichneten Neugliederungsraums. Die oberzentralen Versorgungsfunktionen müssten daher im Falle einer Neuordnung des Gebiets entweder über den in den Anträgen bezeichneten Neugliederungsraum hinaus auch für diese Teilräume übernommen oder anderen Oberzentren zugewiesen werden.

 

Der in den Anträgen bezeichnete Neugliederungsraum ist verkehrs-infrastrukturell durch Bundesautobahnen (A 9, A 14 und A 38) und Strecken des Schienenpersonenverkehrs sowohl intern, d.h. zwischen den beiden Oberzentren Leipzig und Halle (Saale), als auch nach außen in Richtung Berlin, Dresden, Magdeburg und Thüringen sehr

gut vernetzt. Darüber hinaus verfügt der in den Anträgen bezeichnete Neugliederungsraum mit dem Flughafen Leipzig/Halle über einen internationalen Verkehrsflughafen mit einem jährlichen Passagierauf-kommen von rund 2,3 Mio. Personen und einem Luftfrachtaufkommen von rund 900.000 t. Bezogen auf die Luftfracht ist Leipzig/Halle damit im Jahre 2014 der zweitgrößte Verkehrsflughafen in Deutschland, dessen Einzugsbereich weit über den in den Anträgen bezeichneten Neugliederungsraum hinausgeht.

 

cc) Bei einer Gesamtbetrachtung aller zugrunde zu legenden sozioöko-nomischen Kriterien handelt es sich bei dem in den Anträgen bezeich- neten Neugliederungsraum nicht um einen zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum im Sinne von Art. 29 Abs. 4 GG.

 

Rechtsbehelfsbelehrung

 

Gegen die Ablehnung ist binnen eines Monats nach Zustellung der Entscheidung Beschwerde an das Bundesverfassungsgericht, Postfach 1771, 76006 Karlsruhe zulässig (§ 24 Abs. 5 Satz 3 des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Artikel 29 Abs. 6). 

c/o Bernward Rothe

Mitglied des Stadtrates von    Halle (Saale)

Bernward Rothe

Plößnitzer Straße 2

06112 Halle (Saale)

Telefon 0345-68656258

E-Mail: bernward.rothe@

           gmail.com

 

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