Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes (G Artikel 29 Abs. 6)

A. Problem und Ziel

Das Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 4 Grundgesetz setzt einen zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum voraus, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat. Wird in diesem Raum durch 10 % der Wahlberechtigten eine einheitliche Landeszugehörigkeit gefordert, dann ist durch Bundesgesetz innerhalb von zwei Jahren entweder zu bestimmen, ob die Landeszugehörigkeit in diesem Sinne geändert wird oder dass in den betroffenen Ländern eine Volksbefragung stattfindet (Art. 29 Abs. 5 Grundgesetz). Das Bundesgesetz bedarf dann der Bestätigung durch 25 % der Wahlberechtigten in einem Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 6 Grundgesetz, es sei denn, bei der Befragung hat sich bereits eine qualifizierte Mehrheit für eine bestimmte Lösung entschieden.   

Das Ausführungsgesetz zu Art. 29 Abs. 6 Grundgesetz vom 30. Juli 1979, welches das Nähere über Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung zur Neugliederung des Bundesgebietes regelt, hat bisher keine Anwendung gefunden. Im Vergleich mit Regelungen von Bundesländern, wo es in anderen Angelegenheiten zu Volksbegehren und -entscheiden gekommen ist, sind die Bestimmungen dieses Gesetzes sehr restriktiv: Die Unterschriftsleistung durch 10 % der Wahlberechtigten muss nach dem Ausführungsgesetz in einem Zeitraum von 14 Tagen erfolgen, und das im Amtseintragungs-verfahren. Die Wahlberechtigten dürfen also nicht auf öffentlichen Wegen und Plätzen unterschreiben, sondern müssen kommunale Behörden aufsuchen. 

Eine vergleichende Betrachtung der Verfahrensregeln, -abläufe und –ergebnisse in den Bundesländern enthält z.B. der Volksbegehrensbericht 2011 des Vereins ‚Mehr Demokratie‘. Einzig im Freistaat Bayern haben aufgrund einer Tradition, wo die Teilnahme an Volksentscheiden mit der an Wahlen vergleichbar ist, derart hohe Hürden sich bei acht von 19 Volksbegehren, zuletzt dem gegen Studiengebühren, als überwindbar erwiesen. Nach der bayerischen Verfassung muss über die vom Landtag mit Zweidrittelmehrheit beschlossenen Verfassungs-änderungen das Volk entscheiden.

Unter diesen Umständen erscheint eine Änderung des Ausführungsgesetzes zu Art. 29 Abs. 6 Grundgesetz angebracht. Es geht darum, Volksbegehren für die Bildung dauerhaft leistungsfähiger  Bundesländer eine faire Chance zu geben. 

B. Lösungen

Der vorgeschlagene Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Ausführungsgesetzes geht davon aus, dass es bei den hohen Hürden in Art. 29 Abs. 4 und 6 Grundgesetz bleibt, wonach beim Volksbegeh-ren die Mitwirkung von 10 % der Wahlberechtigten, beim Volksent-scheid Ja-Stimmen von 25 % der Wahlberechtigten erforderlich sind.

Im Hinblick auf die Komplexität des Themas Neugliederung des Bundesgebietes, die für eine sorgfältige Meinungsbildung schon beim Volksbegehren spricht, erscheint es vertretbar, Volksbegehren weiterhin nur im Wege der Amtseintragung durchführen zu lassen, also ohne die freie Sammlung von Unterstützerunterschriften einzuführen.

Der Verzicht auf die Einführung der freien Sammlung setzt voraus, dass im Rahmen der Amtseintragung auch eine briefliche Eintragung ermöglicht wird und dass die Eintragungsfrist gegenüber der jetzigen Regelung ganz wesentlich verlängert wird. Bei einem auf 14 Tage begrenzten Eintragungszeitraum ist die erforderliche Zahl von Unterstützerunterschriften, mit Ausnahme des Freistaates Bayern, nicht erreichbar.

Der vorliegende Gesetzentwurf orientiert sich primär an der Gesetzgebung im Lande Brandenburg. Dort ist mit Gesetz vom 1. Februar 2012 die Amtseintragung zeitlich verlängert und verfahrensmäßig so gestaltet worden, dass die erforderliche Zahl von Unterstützerunterschriften erreichbar ist, wie sich erstmalig bei dem Volksbegehren zum Nachtflugverbot am Flughafen Berlin-Brandenburg gezeigt hat. Nach Hamburger Vorbild sieht der Gesetzentwurf vor, Volksentscheide am Tag der Bundestagswahl durchzuführen, damit das Quorum von 25 % der Wahlberechtigten erreichbar ist. 

Ausführungsvorschriften zum Eintragungsverfahren usw. können aufgrund der in § 40 G Artikel 29 Abs. 6 enthaltenen Ermächtigung im Verordnungswege erlassen werden. 

 C. Alternativen

Als Vorzugsvariante ist ein einfaches Bundesgesetz nach Artikel 29 Abs. 2 GG zu nennen. Der Vorteil wäre ein bundesweiter Lösungs-ansatz, etwa durch die Bildung von Ländern mit mehr als 5 Mio. Einwohnern, wie 1973 von der Ernst-Kommission vorgeschlagen. Das liefe auf eine Halbierung der Zahl der Bundesländer hinaus. Parlamentarische Mehrheiten für ein solches Gesetz sind aber derzeit nicht in Sicht.

Ein Gesetz nach Artikel 29 Abs. 2 GG könnte auch infolge einer Einführung bundesweiter Volksentscheide zustande kommen, was jedoch eine Grundgesetzänderung voraussetzt. Entsprechende  Gesetzesvorhaben waren bislang nicht mehrheitsfähig. 

Diskussionsgegenstand in den Föderalismuskommissionen I und II waren Vorschläge zur Neuregelung des Art. 29 GG, u.a. von Prof. Dr. Edzard Schmidt-Jortzig (Kommissionsdrucksache 33 vom 24. März  2004) sowie den Bundestagsabgeordneten Ernst Burgbacher und Dr. Volker Wissing (Kommissionsdrucksache 119 vom Juni 2008). Der „Vorschlag Länderseite“ („Möglichkeiten zur Erleichterung des freiwilligen Zusammenschlusses von Ländern“) blieb erfolglos. 

Alternativen ergeben sich auch aus einem Ländervergleich, z.B. die freie Sammlung von Unterstützerunterschriften beim Volksbegehren anstelle oder ergänzend zu einer Amtseintragung. Als ein Beispiel sei  Nordrhein-Westfalen genannt, wo die Amtseintragung 18 Wochen lang möglich ist und darüber hinaus eine freie Unterschriftensammlung innerhalb von 12 Monaten (so geregelt mit dem Gesetz zur  Erleichterung von Volksbegehren vom 22. Dezember 2011). Solche Regelungen gehen deutlich weiter als der vorliegende Entwurf, dem die Brandenburger Gesetzesnovelle zugrunde liegt.

 D. Kosten 

Durch eine Verlängerung der Dauer der Amtseintragung bei Volksbegehren entstehen Mehrkosten, deren Höhe nicht beziffert werden kann. Im Ergebnis einer Neugliederung des Bundesgebiets  (Länderfusionen) sind jedoch Einsparungen in ganz anderer Größenordnung zu erwarten. Dies ergibt sich aus einem Vergleich der Regierungs- und Verwaltungskosten von Bundesländern mit unterschiedlichen Einwohnerzahlen.

Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Art. 29 Abs. 6 des Grundgesetzes

(G Artikel 29 Abs. 6)

Vom…

 Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:

 Artikel 1

Änderung des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Art. 29 Abs. 6 des Grundgesetzes (G Art. 29 Abs. 6)

Das Gesetz über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes vom 30. Juli 1979 (BGBl. I S. 1317) wird wie folgt geändert:

1. In § 3 Abs. 1 wird Satz 2 wie folgt gefasst: „Die Abstimmung findet am Tag der folgenden Wahl zum Deutschen Bundestag statt, frühestens jedoch vier Monate nach der Beschlussfassung über das     Bundesgesetz gemäß Art. 29 Abs. 4 Grundgesetz.“
2. In § 25 Abs. 2 Satz 2 werden die Wörter „zwei Wochen“ durch die Wörter „sechs Monate“ ersetzt.
3. § 28 (Ausübung des Eintragungsrechts) wird wie folgt gefasst:

㤠28

"Die Unterstützung des Volksbegehrens geschieht durch Eintragung in die amtlichen Eintragungslisten oder durch briefliche Eintragung auf den Eintragungsscheinen.“

 

4. § 29 (Eintragungsschein) wird wie folgt gefasst:

㤠29

Eine eintragungsberechtigte Person erhält auf Antrag bei der zuständigen Abstimmungsbehörde einen Eintragungsschein und einen Briefumschlag. Der Antrag ist von der eintragungsberechtigten Person  selbst oder durch eine bevollmächtigte Person zu stellen. Die Erteilung eines Eintragungsscheines kann schriftlich oder mündlich bei der Abstimmungsbehörde beantragt werden. Die Schriftform gilt auch durch E-Mail, Telefax oder durch sonstige dokumentierbare Übermittlung in elektronischer Form als gewahrt, wenn der Antrag auch den Tag der Geburt der antragstellenden Person enthält. Eine fernmündliche  Antragstellung ist unzulässig.“      

Artikel 2

Inkrafttreten

 Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft.

 

Begründung

A. Allgemeines

Der Entwurf orientiert sich an dem Gesetz vom 1. Februar 2012 zur Änderung des Volksabstimmungsgesetzes des Landes Brandenburg, das der dortige Landtag am 26. Januar 2012 einstimmig beschlossen hat. Mit diesem Gesetz wurde die Sammlungsfrist bei Volksbegehren von vier auf sechs Monate verlängert und es wurde die Möglichkeit der brieflichen Eintragung eröffnet. Diese Form der Teilnahme an einer Volksabstimmung ist vergleichbar mit der Briefwahl als Form der Wahlbeteiligung. 

Die briefliche Eintragung auf den Eintragungsscheinen ist ein Kompromiss zwischen den Befürwortern und Gegnern einer freien Sammlung von Unterschriften. Die freie Sammlung gibt es in gut der Hälfte der Bundesländer. Sie war in Brandenburg als Vorschlag in dem Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Volksabstimmungs-gesetzes der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Drucksache 5/2765 vom 8. Februar 2011) enthalten, der der Meinungsbildung im Parlament für die schließlich einvernehmliche Novellierung des Volksabstimmungsgesetzes zugrunde lag. In der zweiten Lesung am 26. Januar 2012 erklärten sich Vertreter aller Landtagsfraktionen einverstanden mit der Verlängerung der Sammlungsfrist bei Volksbegehren von vier auf sechs Monate und mit der Möglichkeit der Briefwahl zur Teilnahme an der Volksabstimmung (Landtag Brandenburg, Plenarprotokoll 5/49, Seiten 4086 bis 4092). 

Die Bestimmung des Abstimmungstages beim Volksbegehren erfolgt nach Hamburger Vorbild. Mit der Durchführung am Tag der nächsten Bundestagswahl ist eher die Möglichkeit eröffnet, dass das Quorum von 25 % der Wahlberechtigten erfüllt wird.

B. Einzelbegründung 

Zu Nummer 1 (§ 3)

In § 18 Abs. 2 VAbstG Hamburg ist geregelt, dass der Senat den Volksentscheid am Tag der folgenden Wahl zur Bürgerschaft oder zum Deutschen Bundestag durchführt, frühestens jedoch vier Monate nach Antragstellung. Den Tag der nächsten Landtagswahl zu nutzen kommt bei dem hier zur Änderung stehenden Gesetz mit Blick auf die Beteiligung von Bürgern aus unterschiedlichen Ländern wohl nicht in Betracht. Die Zeitgrenze von vier Monaten zu übernehmen erscheint sinnvoll, weil so die erforderliche Vorbereitungszeit zur Durchführung des Volksentscheides in den betroffenen Ländern und Kommunen gegeben ist (vgl. die Begründung zur Neufassung von § 18 VAbstG Hamburg, Bürgerschafts-Drs. 20/4525 vom 19. Juni 2012).

Zu Nummer 2 (§ 25)

Die Verlängerung der Eintragungsfrist von 14 Tagen auf sechs Monate führt zur selben Dauer der Amtseintragung wie in Brandenburg und Schleswig-Holstein. In Brandenburg erfolgte die Verlängerung von vier auf sechs Monate durch Artikel 1 Nr. 6 b) des Ersten Gesetzes zur Änderung des Volksabstimmungsgesetzes.

Zu Nummer 3 (§ 28)

Die Formulierung entspricht dem § 15 Abs. 1 Volksabstimmungsgesetz Brandenburg.

Zu Nummer 4 (§ 29)

Die Formulierung entspricht dem § 15 Abs. 6 Volksabstimmungsgesetz Brandenburg.

 

Novelle-GArt.29Abs.6.doc
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